Samantekt á umbótaverkefni Flóttamannastofnunar og Útlendingastofnunar

 

Var lokaútgáfa skýrslunnar birt á heimilda- og upplýsingavef Flóttamannastofnunar, RefWorld, í lok júní sl. en bráðabirgðaútgáfa var gefin út þegar niðurstöður samstarfsins voru kynntar í Reykjavík hinn 26. apríl sl. Ekki er í grundvallaratriðum munur á útgáfunum eða niðurstöðum verkefnisins sem þar eru kynntar en nokkrar leiðréttingar voru gerðar á tölulegum upplýsingum auk þess sem lokið var við umbrot.

Í samtekt á niðurstöðum fyrsta hluta skýrslunnar segir meðal annars:

 

The clearest overall finding from all of the individual and group discussions held by the UNHCR RRNE during its two missions to Iceland in 2013, was that there was a strong and immediate desire and commitment to improve the efficiency of the asylum procedure. (Sjá bls. 14)

 

Árangur umbótaverkefnisins hefur meðal annars skilað sér í skilvirkari og vandaðari meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og verulega styttum málsmeðferðartíma. Þá hafa verkferlar verið staðlaðir og verklag við viðtöl og ákvarðanatöku verið endurbætt.

 

Sjá frétt á vef Útlendingastofnunar: Umbætur í samvinnu við Flóttamannastofnun

 

Hér á eftir fer samantekt á því sem Útlendingastofnun telur vera helstu atriði skýrslunnar.

 

Í skýrslunni er fjallað um neikvæð áhrif hinnar stöðugu fjölgunar umsókna um alþjóðlega vernd á árunum 2009 til 2013 á hraða málsmeðferðar. Fjölgunin á þessu tímabili nam 500%.

 

Hinn 28. nóvember 2013 var meðalaldur mála í meðferð hjá Útlendingastofnun 271 dagur, rúmir níu mánuðir, að frátöldum málum sem send höfðu verið aftur til meðferðar í kjölfar kærumeðferðar. Í lok árs 2015 var meðalaldur mála sem til meðferðar voru hjá Útlendingastofnun 69 dagar. Málsmeðferðartími árið 2015 var 89 dagar að meðaltali. Um þetta segir í skýrslunni:

 

Thorough reorganization and standardization of asylum procedures resulted in an average processing time of 89 days in 2015, excluding applications lodged before the cut-off point. The average age of undecided cases at the end of 2015 was 69 days. In comparison, processing time in 2013 was as long as 843 days and the average age of undecided cases was 271 days. (Sjá bls. 47)

 

Rétt þykir að taka fram að meðalmálsmeðferðartími tekur ekki tillit til mála varðandi umsóknir sem bárust fyrir 25. ágúst 2014. Þessum málum var lokið með sérstöku átaksverkefni sem lauk í nóvember árið 2015:

 

In January 2015, after securing the necessary funding and resources, a team of new case officers, under the guidance of a more experienced case officer, was designated to the task of clearing the backlog of cases. The backlog, defined in the afore-mentioned manner, amounted to around 70 cases, the oldest being four years old. These were processed separately from applications lodged after the said date, creating a kind of “double procedure” within the DI. At the end of August 2015 only a handful of cases remained and in November the last cases were closed, creating a much needed “fresh start” for the DI’s asylum unit. (Sjá bls. 47)

 

Sjá upplýsingar um málsmeðferðartíma og tölfræði: Mikil fjölgun afgreiddra hælisumsókna

 

Við athugun sína á störfum Útlendingastofnunar árið 2013 komst Flóttamannastofnun að þeirri niðurstöðu að þörf væri á skýru verklagi varðandi forgangsröðun umsókna um alþjóðlega vernd. 

 

Að meginreglu eru umsóknir afgreiddar í þeirri röð sem þær berast en þó er svigrúm til að taka tillit til þess ef aðstæður máls kalla eftir því að málið sé afgreitt á undan öðrum. Þá var í upphafi árs 2016 komið á sérstakri forgangsmeðferð sem er ætlað að afgreiða umsóknir sem augljóslega leiða til verndar, umsóknir fylgdarlausra barna og ungmenna og bersýnilega tilhæfulausar umsóknir. Í skýrslunni segir um þetta:

 

In the fall of 2015 and early in 2016, the DI drew up plans for accelerated or prioritized procedures, designed to quickly process claims of unaccompanied minors, obviously well founded claims to refugeestatus and clearly unfounded claims. These included clear criteria regarding suitability for priority as well as standardized procedures for the determination of suitability. These procedures were implemented in the beginning of February and the results so far are positive, with cases generally being closed in nine to ten days and occasionally in as little as seven days. (Sjá bls. 47-48)

 

Það sem af er ári hafa alls 90 mál verið afgreidd á grundvelli forgangsmeðferðar.

 

Í samantekt annars hluta skýrslunnar segir að í þeim Dyflinnarmálum sem skoðuð voru árið 2013 hafi alltaf verið tekin afstaða til hugsanlegrar lífshættu eða illrar meðferðar, non-refoulement, í viðtökuríki. Í skýrslunni segir:

 

The principle of non-refoulement was considered in all of the cases. 

 

With regards to the decisions, the applicants’ claims were generally clearly recounted and the assessment of statements was objective. The decisions were also generally easy to understand. (Sjá bls. 30) 

 

Einnig er tekið fram að ólíkt sumum ákvörðunum í málum sem tekin voru til efnismeðferðar hafi ákvarðanir í Dyflinnarmálum ekki innihaldið óþarfar endurtekningar eða upplýsingar sem ekki höfðu þýðingu í málunum. 

 

Sjá grein á vef Útlendingastofnunar: Um endursendingar

 

Í skýrslunni eru athugasemdir gerðar við ákvarðanir mála í efnismeðferð hvað varðar greiningu á málsatvikum, skýrleika rökstuðnings og heimfærslu til ákvæða flóttamannasáttmála Sameinuðu þjóðanna. Á grundvelli þessarar athugunar, sem fór fram árið 2013, mæltist Flóttamannastofnun til þess að staðlað sniðmát fyrir ákvarðanir og gátlistar yrðu teknir í notkun hjá Útlendingastofnun og að leitast væri við að gera röksemdafærslu í ákvörðunum skýrari.

 

Í þriðja hluta skýrslunnar segir að Útlendingastofnun hafi í kjölfar athugunar Flóttamannastofnunar hafið vinnu við að staðla og bæta sniðmát ákvarðana, bæði í efnismeðferðar- og Dyflinnarmálum. Fjallað er um nýtt sniðmát fyrir ákvarðanir Útlendingastofnunar í efnismeðferðarmálum:

 

In August 2015, a brand new template was introduced for substantive decisions, based in part on an existing template from the SMA. The new template is updated and altered when needed but has remained largely unchanged since November 2015. […] The template’s clear structures ensures adherence to a sequential assessment approach. Separate issues are addressed in separate sections and the template leads the decision maker from one step to the next. […] Its fundamental structure serves as a blueprint or checklist for each decision, resulting in a more efficient decision making process. On the whole, this leads to a consistency in approach and structure from one decision to another, which in turn makes decisions more accessible and comprehensible for all involved. (Sjá bls. 48) 

 

Að mati Útlendingastofnunar hefur hið nýja ákvarðanasniðmát efnismeðferðarmála verið lykilatriði í því að tryggja skjóta og skilvirka afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd hjá stofnuninni.

 

Fram kemur í skýrslunni að athugun Flóttamannastofnunar árið 2013 á sönnun og mati á trúverðugleika leiddi í ljós að tilhögun sönnnunarbyrði hafi verið í samræmi við alþjóðleg viðmið hjá Útlendingastofnun:

 

The burden of proof for establishing the facts of the case was generally shared between the applicant and the authority, in accordance with international standards. Decision-makers also seemed aware that applicants should not be expected to produce evidence for each statement. (Sjá bls. 33)

 

Þó mæltist Flóttamannastofnun til þess að mat á trúverðugleika yrði tekið fyrir með skýrari hætti í ákvörðunum og að Útlendingastofnun þjálfaði starfsfólk í kerfisbundnu mati á trúverðugleika. Til að koma til móts við þessi tilmæli tók Útlendingastofnun verklag að þessu leyti til skoðunar og á fyrri hluta árs 2014 var aðferðafræði skýrslunnar Beyond Proof, sem Flóttamannastofnun sendi frá sér árið 2013, tekin upp hjá Útlendingastofnun. Um innleiðingu þessarar aðferðafræði segir í skýrslunni:

 

As early as February 2014, the DI began implementing the methodology introduced and encouraged in UNHCR’s CREDO report from 2013. The methodology has now been fully incorporated into the DI’s asylum procedures in claims that are substantively processed and is the standard consistently applied in every case. A specific section on credibility is included in every decision, clearly separating it from the legal analysis and other issues. (Sjá bls. 48)

 

Sjá upplýsingar á vef Útlendingastofnunar: Trúverðugleikamat

 

Í kjölfar athugunar Flóttamannastofnunar árið 2013 á viðtölum vegna mála varðandi alþjóðlega vernd hjá Útlendingastofnunar og ábendinga vegna þeirra, sem teknar eru upp í skýrsluna, var nýtt viðtalsform tekið í notkun árið 2014. Þetta viðtalsform var endurskoðað á ný árið 2015 en því var ætlað að ná fram eins skýrri frásögn frá umsækjanda og mögulegt væri. Í skýrslunni segir:

 

In 2014, a new and improved template for asylum interviews was introduced. This was supposed to be a much needed standardized basis for all asylum interviews, including introductions and explanations. In early 2015, a revised, more detailed and better structured version was introduced. This version includes a checklist for the interviewer to ensure a clear and holistic account of events and situation is gathered during the interview. […] The new template has, according to DI case officers, proved a useful tool to conducting a satisfactory interview in a single attempt. (Sjá bls. 47) 

 

Einnig er stuttlega greint frá námskeiði sem starfsfólk Útlendingastofnunar sótti hjá Migrationsverket, sænsku útlendingastofnuninni, í mars sl. en þar var meðal annars farið yfir viðtalstækni.

 

Þegar niðurstöður og árangur verkefnisins voru kynntar hinn 26. apríl sl. lýsti Kristín Völundardóttir, forstjóri, eindregnum áhuga fyrir hönd Útlendingastofnunar á að halda áfram samstarfi við Flóttamannastofnun. Sagði hún einnig að umbótastarf af þessu tagi væri í raun eilífðarverkefni, jafnvel þó að mikið hefði áunnist væri alltaf hægt að gera betur.